Uang Negara untuk Kesejahteraan Rakyat

AKARPADINEWS. COM | KETUA Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) Harry Azhar Azis tak habis pikir jika ada kepala daerah yang pengelolaan keuangan negara baik, mendapat opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP), tetapi angka kemiskinan dan jumlah pengangguran di daerahnya meningkat.

Harry pun mempertanyakan esensinya bila ada kepala daerah yang memajang iklan di media lokal lantaran meraih opini WTP dari BPK itu. "Kalau dapat WTP, dipasang (iklan) di koran lokal. Ingin menyatakan kepada rakyat, kita sudah baik (pengelolaan keuangan negara). Tetapi, tidak peduli rakyat tambah sejahtera atau tambah miskin. Itu (opini WTP dengan meningkatnya kesejahteraan rakyat) tidak berhubungan sama sekali," ucapnya.

Harry sempat mempertanyakan masalah itu kepada seorang walikota yang mendapat opini WTP, tetapi angka kemiskinan di daerahnya meningkat. Jawabannya sang walikota agaknya tak masuk akal. Katanya, angka kemiskinan meningkat seiring pertumbuhan penduduk dari luar yang datang ke kotanya.

Dan, sebagian besar pendatang itu berasal dari keluarga miskin. "Jadi, bertambahnya angka kemiskinan itu, karena makin banyak orang luar (pendatang) yang miskin, yang masuk ke sana," kata Harry seraya tertawa ringan. "Harus diubah mindset yang menyatakan kalau sudah WTP, berarti (pengelolaan keuangan negara) sudah oke."

Idealnya, Harry menjelaskan, semakin baik pengelolaan keuangan negara yang dilakukan pemerintah yang salah satu indikatornya adalah mendapatkan opini WTP dari BPK, maka semakin meningkat pula kesejahteraan masyarakatnya. Karena sejatinya, penggunaan keuangan negara, diperuntukkan untuk sebesar-besarnya bagi kesejahteraan rakyat.

Untuk merealisasikan mandat konstitusi itu, maka dari proses penyusunan kebijakan keuangan negara dan pemanfaatannya, harus transparan, akuntabel, dan melibatkan partisipasi publik. Transparansi (transparency) menyangkut keterbukaan, yang merujuk pada ketersediaan akses informasi dalam proses penyusunan kebijakan dan penggunaan anggaran sehingga publik yakin benar-benar diperuntukkan bagi kepentingan publik.

Akuntabilitas (accountability) menekankan pada pertanggungjawaban pejabat publik sebagai pemegang kuasa anggaran. Untuk memastikan akuntabilitas itu, maka ada indikator untuk mengukur kinerja pengelolaan anggaran, yang disertai pengawasan guna menghindari penyalahgunaan anggaran negara. Indikator akuntabilitas itu dapat dilihat dari sejauhmana efektivitas dan efisiensi penggunaan anggaran dalam mencapai target dari program pemerintah yang telah ditetapkan.

Sementara partisipasi (participation) menekankan keterlibatan masyarakat dalam proses penyusunan, pelaksanaan maupun pengawasan penggunaan anggaran negara. Masyarakat tentu tidak sekedar sebagai penerima manfaat dari program pembangunan yang dibiayai negara. Namun, masyarakat sebagai agen pembangunan, perlu dilibatkan guna memastikan menerima dampak dari program pembangunan yang direalisasikan pemerintah.

Dengan mengedepankan prinsip akuntabilitas, transparansi, dan partisipasi publik, diharapkan penggunaan keuangan negara lebih diarahkan pada upaya mensejahterakan rakyat.

Orientasinya itu agaknya masih jauh dari harapan. Pengelolaan keuangan negara nampaknya lebih pada penyerapan anggaran---yang realitasnya, banyak terkuras untuk belanja pemerintah, bukan untuk belanja publik yang direalisasikan dalam bentuk pelaksanaan program-program yang bersentuhan dengan kepentingan masyarakat.

Karenanya, bagi rakyat, bukan hal yang istimewa jika pejabat, baik di level pusat maupun di daerah, mengklaim berprestasi jika laporan pengelolaan keuangan institusi yang dipimpinya, meraih opini WTP. Karena, orientasi utama dari penggunaan anggaran negara adalah benar-benar berdampak bagi kesejahteraan rakyat.

Harry yang ditemui Akarpadinews di ruang kerjanya, Kantor BPK, Jakarta, Senin (26/8), menjelaskan panjang lebar soal kinerja pengelolaan keuangan negara. Menurut dia, pengelolaan keuangan negara, tidak sekadar menyangkut tata kelola (governance) yang menekankan pada aspek transparency dan accountability yang salah satunya diwujudkan dengan opini WTP dari BPK.

Baginya, governance adalah necessary condition atau syarat penting yang minimal harus dicapai masing-masing institusi pemerintah. Itu pun, dari hasil pemeriksaan BPK, belum semua institusi pemerintah, mendapatkan opini WTP. Meski demikian Harry mengakui, sudah ada kemajuan yang dilakukan pemerintah dalam mengelola keuangan negara.

Dari hasil pemeriksaan BPK, di tahun 2015, Harry menjelaskan, baru 71 persen institusi pemerintah pusat yang mendapatkan opini WTP. Sementara di daerah, baru mencapai 47 persen, yang 10 persen di antaranya oleh BPK dinyatakan disclaimer (tidak memberikan pendapat). Hasil pemeriksaan BPK itu menunjukan, pengelolaan keuangan negara, masih jauh dari esensi, yaitu mensejahterakan rakyat.

Harry menjelaskan, di tahun 2014, di era Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, ditargetkan 100 persen WTP diraih seluruh institusi pemerintah di pusat. Sementara di daerah, target yang ditetapkan mencapai 60 persen. Namun, target itu belum tercapai. "Necessary condition saja tidak tercapai."

Hasil pemeriksaan BPK kala itu menemukan, ada tujuh institusi pemerintah pusat yang disclaimer, yakni Kementerian Transmigrasi dan Tenaga Kerja, Kementerian Pariwisata, Kementerian Komunikasi dan Informasi, dan empat lembaga yaitu Ombusman, Televisi Republik Indonesia (TVRI), Radio Republik Indonesia (RRI), dan Badan Geospasial.

Sementara di era Presiden Joko Widodo, target itu ditingkatkan. Di tahun 2019, pemerintah menargetkan 100 persen WTP di pusat dan 80 persen di daerah. Dan, nampaknya ada kemajuan. Di tahun 2015 lalu, hasil pemeriksaan BPK yang disampaikan pada Juni lalu, ditemukan empat institusi pemerintah pusat yang disclaimer yaitu Kementerian Pemuda dan Olahraga, Kementerian Sosial, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, dan TVRI. Yang lain WTP dan WDB (Wajar Dengan Pengecualian).

Sementara dari Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester (IHPS) I Tahun 2016 yang disampaikan ke DPR dalam sidang paripurna di Jakarta, 4 September 2016 lalu, ditemukan 10.918 temuan yang memuat 15.568 permasalahan dari opini WTP terhadap 385 laporan keuangan (60 persen).

Sebanyak 49 persen permasalahan itu terkait kelemahan sistem pengendalian intern dan 51 persen terkait ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan senilai Rp44,68 triliun. Dari permasalahan ketidakpatuhan tersebut, sebanyak 60 persen berdampak finansial senilai Rp30,62 triliun.

Permasalahan yang berdampak finansial tersebut mengakibatkan kerugian negara senilai Rp1,92 triliun, sembilan persen mengakibatkan potensi kerugian negara senilai Rp1,67 triliun, dan 25 persen permasalahan mengakibatkan kurangnya penerimaan negara senilai Rp27,03 triliun.

IHPS I Tahun 2016 merupakan ringkasan dari 696 LHP, yang yang terdiri 116 LHP pada pemerintah pusat, 551 LHP pada pemerintah daerah, serta 29 LHP BUMN dan badan lainnya. LHP itu terdiri 640 LHP keuangan, delapan LHP kinerja, dan 48 LHP dengan tujuan tertentu.

*****

Konstitusi mengamanatkan pengelolaan keuangan negara untuk kesejahteraan rakyat sehingga harus diselenggarakan secara tertib, taat, efektif, efisien, transparan, dan bertanggung jawab. Dalam konteks ini, fokus utama penggunaan anggaran negara adalah kualitas kinerja pemerintah dalam merealisasikan program-program pembangunan yang dibiayai oleh negara. Apakah program-program pemerintah itu berdampak pada upaya menekan angka pengangguran, mengurangi kemiskinan, Gini Ratio (kesenjangan pendapatan), dan meningkatkan Indeks Pembangunan Manusia (IPM)?

"Dalam IPM, ada tiga variabel yaitu kecerdasan, kesehatan, dan daya beli masyarakat. Itu (IPM) belum tercapai. Kalau dibandingkan dengan Singapura, kita masih 70. Sementara Singapura sudah mencapai 98. Artinya, kita masih jauh. Dengan Malaysia, IPM kita juga masih jauh (ketinggalan)," jelas Harry.  

Lantas, apa yang dilakukan BPK dalam mendorong efektifitas pengelolaan negara yang diharapkan dapat meningkatkan kesejahteraan rakyat? Harry menjelaskan, institusi yang dipimpinnya sedang menyusun model audit kinerja pengelolaan keuangan negara. Sementara model audit laporan keuangan saat ini, relatif sudah establish.

Selama ini, Harry menjelaskan, tugas utama BPK adalah melakukan audit keuangan (50 persen), audit kinerja (20 persen), dan audit untuk tujuan tertentu atau audit investigasi yang hasilnya diserahkan kepada aparat penegak hukum untuk ditindaklanjuti (30 persen).

Audit kinerja, menurut Harry, terkait dengan prestasi kerja institusi negara. Audit kinerja sangat penting guna mengetahui kinerja pelayanan dan kebijakan pemerintah, pelaksanaan program, dan kegiatan yang dilakukan pemerintah. Dari penilaian itu, maka akan diketahui kualitas tata kelola pemerintahan.

Dalam konteks ini, BPK dituntut memberikan rekomendasi bagi perbaikan kinerja institusi. Dengan begitu, diharapkan, peran institusi pemerintah dalam pembangunan dapat lebih ditingkatkan melalui program-program pembangunan untuk kesejahteraan masyarakat.

Audit kinerja juga diperlukan untuk menilai tingkat penyimpangan, sekaligus mencegahnya, dengan melakukan perbaikan dan peningkatan kinerja.

Esensi yang mendasari pentingnya pengukuran kinerja itu adalah untuk menjawab ekspektasi publik terhadap institusi pemerintah atas penggunaan keuangan negara secara akuntabel. Misalnya, sejauhmana anggaran negara dikeluarkan untuk kegiatan, tingkat ketaatan dan kepatuhan terhadap peraturan yang berlaku, efisiensi operasional, dan pencapaian program pemerintah yang efektif dan efisien.

Berdasarkan UU 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Harry menjelaskan, di samping memeriksa laporan keuangan, BPK berwenang memeriksa kinerja masing-masing institusi. Karenanya, Harry menegaskan, perlu ada parameter penggunaan keuangan negara di masing-masing institusi pemerintah.

Misalnya, Kementerian Keuangan yang memiliki anggaran sekitar Rp17 triliun, harus dengan jelas mempertanggungjawabkan hasil dari penggunaan anggaran tersebut. "Hasilnya (penggunaan anggaran itu) apa? Atau, Pemerintah Propinsi DKI Jakarta (yang anggarannya) Rp73 triliun. Apa saja indikatornya (keberhasilannya)?"

Di Amerika Serikat (AS), Harry menjelaskan, ada empat indikator dalam mengukur kinerja pengelolaan anggaran negara yaitu tingkat kesejahteraan sosial (social walfare), pendidikan, infrastruktur, dan militer. "Empat itu menjadi objek strategis pemeriksaan BPK AS. Kita (di Indonesia) belum menentukan mana yang strategis, untuk menunjukan prestasi secara keseluruhan pemerintah, tercapai atau tidak. Jadi, kita tidak tahu."

Selama ini, ukuran kualitas pengelolaan keuangan negara adalah WTP yang hingga saat ini belum juga memenuhi target yang diharapkan. Masih ada institusi pemerintah yang dinyatakan disclaimer.

Harry menggambarkan secara sederhana soal disclaimer yang ditemukan di daerah. Misalnya, ada seorang bupati yang meminta anggaran sebesar Rp 1 miliar kepada bendaharanya. Lalu, bendahara memberikannya.

"Bendahara kemudian bertanya, pak bupati, ini (anggaran) untuk keperluan apa? Apa jawab bupati? Kalau kamu tanya sekali lagi, saya pecat kamu jadi bendahara. Jadi, tidak jelas. Seenak-enaknya," kata Harry. Di daerah, dari hasil pemeriksaan keuangan yang dilakukan BPK, disclaimer ditemukan di 53 pemerintah daerah dari 539 pemerintah daerah di seluruh Indonesia. "Kalau rata-rata pemerintah daerah (mendapat opini disclaimer) itu Rp1 triliun, berarti Rp53 triliun uang di daerah dikelola dengan seenak perutnya saja."

Lantas bagaimana jika bendahara melaporkan tidak ada anggaran yang jumlahnya sesuai permintaan bupati? Banyak kasus terungkap jika bupati mencari-cari dana yang ilegal, di antaranya menerima suap dari perizinan usaha yang diterbitkan kepala daerah. "Itu yang menyebabkan banyak bupati masuk penjara."

Lalu, ada pula bupati yang mengintervensi pelaksanaan proyek-proyek di daerahnya yang didanai negara. Misalnya, Harry mencontohkan, kasus yang menjeret Bupati Banyuasin, Sumatera Selatan. Dalam kasus itu, bupati meminta kepala dinas pendidikan setempat, agar memangkan pihak ketiga yang mengerjakan proyek. "Dia (bupati) dapat uang. Model-model begitu masih terjadi di beberapa daerah."

Dan, kecenderungan saat ini, kian rapi modus yang dilakukan kepala daerah dalam mendapatkan sumber pendapatan tak wajar. Misalnya, memberikan izin kepada swasta yang tidak berhubungan dengan APBD. "Izin ini langsung kepada pengusaha. Berapa dia (pengusaha) mau kasih ke bupati, gubernur? Itu tidak kena. Sementara bupati Banyuasin itu, kan ada uang APBD melalui lelang projek. Ada programnya," jelas Harry.  

Lantaran tidak menggunakan uang APBD, BPK pun tidak bisa melakukan pemeriksaan. "Yang kita periksa, kalau bangun jembatan, dengan nilai Rp10 miliar (dari APBD), ternyata kita periksa harganya Rp8 miliar. Rp2 miliar kita perintahkan agar dikembalikan ke kas negara."

Dari beberapa kasus, kewenangan pemberian izin usaha kepada swasta menjadi celah bagi kepala daerah mendapatkan dana ilegal. Pengusaha biasanya menjanjikan keuntungan besar, yang tidak didapatnya kepala daerah jika hanya mengandalkan gaji. Bisa pula pejabat yang intensif melobi pengusaha dengan menawarkan kepastian akan keuntungan besar kepadanya.

Maka, terjadilah kolusi antarkeduanya. Akhirnya, menjurus tindakan manipulasi dalam penyusunan anggaran, program, negosiasi dalam menentukan pemenang tender, mengintervensi proses perizinan, dan sebagainya. Pejabat memanfaatkan kewenangannya untuk mendapatkan uang. Dia menjual kewenangannya dengan harga tinggi kepada para pihak yang ingin mengelola potensi di daerahnya guna mendapatkan keuntungan yang sebesar-besarnya.

Sementara pengusaha tentu sudah menghitung keuntungan dari biaya yang dikeluarkan untuk kepala daerah, dengan penghasilan yang akan diperoleh dari proyek pemerintah yang digarapnya. Tentu, hal itu akan mempengarui kualitas hasil proyek yang dikerjakan. Sebagian besar proyek yang digarap lewat proses yang tidak benar, sangat buruk kualitasnya.

Inilah fenomena yang disebut state capture, di mana terjadi pengambilan wewenang pemerintah oleh kelompok tertentu. Seharusnya, kepala daerah membuka ruang bagi swasta atau investor yang ingin membangun daerahnya, tanpa dibebani kewajiban membayar setoran yang masuk ke kas pribadinya.

Kepala daerah harusnya berorientasi prospektif dengan menjadi investasi sebagai modal pertumbuhan ekonomi, menciptakan efek berganda (multiplier effect) yang pada akhirnya dapat meningkatkan kesejahteraan rakyatnya dan membuka keterisolasian. Kalau pertumbuhan ekonomi maju, maka kesejahteraan rakyat di daerah juga meningkat.

Praktik memperdagangkan pengaruh (trading in influence) itu timbul ketika ada keuntungan tidak patut yang diberikan atau ditawarkan kepada pihak lain sehingga kompetisi, proses lelang, tender dan sebagainya dilakukan secara tidak objektif, transparan, seperti aturan yang berlaku.

Dalam praktiknya, modus memperdagangkan pengaruh, melibatkan broker atau prantara, baik individu, agen atau konsultan yang dalam operasinya berperan menjadi penghubung pihak yang memiliki kewenangan. Memperdagangkan pengaruh seperti jenis korupsi kerelasian trilateral, dengan aktor yang memiliki pengaruh (politisi, menteri, kepala daerah atau pejabat publik lainnya), dengan pihak lain yang menggunakan uang untuk mempengarui kewenangan agar mendapatkan keuntungan dari proyek.

Lalu ada juga temuan di daerah, di mana pemerintah daerah memilih menyimpan dananya di bank-bank daerah, tidak digunakan. Akibatnya, realisasi pencapaian target program pemerintah tidak tercapai.

Menurut Harry, uang yang disimpan di bank-bank daerah itu, umumnya terkait dengan pelaksanaan proyek-proyek di daerah. Misalnya, uang tersebut masuk pada bulan Januari atau Maret. Sementara realisasi proyeknya pada bulan Oktober. "Jadi, disimpan dulu di bank. Kalau enam bulan, bunganya saja berapa?" Seharusnya, kata Harry, bunga bank itu masuk ke ABPD sebagai penerimaan lain-lain. "Tetapi, kadang-kadang mereka (kepala daerah) negosiasi dengan pihak perbankan. Misalnya. bunga 10 persen, pihak perbankan menambah 11 persen. Satu persen untuk kepala daerah. Jadi, bisa dibayangkan kalau itu terjadi. Lebih enak dia kalau main seperti itu," ungkap Harry.

Kemudian, lanjutnya, ada pula kemungkinan gagal lelang sampai akhir tahun. Berarti pelaksanaan proyek dilaksanakan empat bulan kemudian sehingga bunga bank pun dapat dinikmati lagi.

Menurut Harry, praktik itu bisa juga karena faktor ketakutan kepala daerah dalam menggunakan keuangan negara. "Kalau dia mengerjakan proyek, lalu terjadi sesuatu, dia masuk ke penjara," kata Harry. Karenanya, dia menyarankan Presiden Jokowi agar memastikan kejelasan penggunaan anggaran yang terindikasi korupsi agar ditangani kepolisian, kejaksaan, dan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK).

"Kalau kelengahan, itu urusan adminstratif. Tetapi, kalau ada unsur kesengajaan, misalnya dia (kepala daerah) mengatur lelang, dari 10 peserta lelang, yang sembilan (peserta lelang) itu hantu belau. Satu (peserta lelang) yang sudah ditunjuk, harus dimenangkan panitia lelang. Belum tercipta lelang yang transparan."

******

Di tengah praktik pengelolaan tata kelola keuangan negara yang belum baik ini, BPK memiliki peran penting. Sebagai badan pemeriksa keuangan yang independen, merdeka, dan mandiri seperti diatur di Pasal 23 E ayat (1) UUD 1945, BPK harus memastikan pengelolaan keuangan negara, baik di pusat maupun di daerah, dapat benar-benar untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat.

BPK berwenang melakukan pemeriksaan pengelolaan keuangan negara dan bertanggungjawab atas keuangan negara, baik di tingkat pusat maupun daerah, Badan Usaha Milik Negara (BUMN), Badan Usaha Milik Daerah (BUMD), dan lembaga pengelola keuangan negara lainnya. BPK juga berperan mendorong transparansi dan akuntabilitas yang diharapkan memberikan efek positif pada pembangunan negara dan kesejahteraan rakyat.

BPK sendiri, dalam penggunaan keuangan negara, diperiksa oleh kantor akuntan publik yang dipilih DPR. Dengan begitu, hasil pemeriksaan akan lebih objektif. Pemeriksaan dilakukan bersamaan dengan "Kita diperiksa tiap tahun oleh kantor akuntan publik yang dipilih DPR. Alhamdullilah, BPK juga mendapatkan WTP sejak tahun 2007."

Sebagai lembaga negara, BPK juga dituntut untuk profesional dalam melakukan audit keuangan negara. Tak sedikit para pihak yang komplain terhadap hasil audit keuangan yang dilakukan BPK. Terkait hal itu, Harry mengatakan, para pihak yang meragukan hasil audit BPK, dapat menggugat ke pengadilan. Harry pun menyarankan agar para pihak yang keberatan menyampaikan ketika dilakukan pemeriksaan oleh auditor BPK.

Misalnya, Harry mencontohkan, dari hasil audit BPK, proyek pembangunan jembatan nilainya hanya Rp7 miliar, bukan Rp10 miliar sesuai anggaran yang ditetapkan. Dalam hal ini, kontraktor dan kepala dinas, bisa melayangkan protes karena spesifikasi harganya beda. "Itu harus dimasukkan dalam bagian laporan BPK, dan si pemeriksa, tidak bisa menutupinya karena ada keberatan. Nanti diproses di internal BPK, lewat Inspektur Utama (Irtama), yang kemudian masuk insurance, bahwa betul si pemeriksa melakukan pemeriksaan berdasarkan standar yang benar," kata Harry. Kalau ternyata, hasil pemeriksaan Irtama sejalan dengan laporan auditor BPK, Harry melanjutkan, kontraktor dan kepala dinas dapat menggugat ke pengadilan.

Selama ini, Harry mengatakan, gugatan yang diajukan hampir 95 persen dimenangkan BPK. Memang, ada di beberapa tempat, BPK dikalahkan oleh pengadilan. "Dan, itu berpengaruh. Begitu kita dikalahkan, maka si pemeriksa bisa di-non job-kan," tegas Harry.  

Soal profesionalitas, Harry menyakinkan jika kapasitas BPK tidak perlu diragukan. Profesionalitas auditor BPK tidak hanya diakui di dalam negeri, namun juga diakui internasional. Pengakuan itu, kata Harry, dibuktikan BPK dengan memenangkan kontrak audit The International Atomic Energy Agency (IAEA) yang berbasis di Wina, Austria. "Alhamdullilah, ini baru pertama kali dalam sejarah BPK, sejak berdirinya mendapatkan kepercayaan memeriksa badan internasional."

BPK juga dipercaya sebagai Ketua working group untuk Environmental Auditing oleh Organization of Supreme Audits Institutions (INTOSAI). "Oktober nanti ada sekitar 77 negara akan hadir di Jakarta untuk assembly. Itu hanya pengukuhan bahwa kita akan dipilih lagi sampai 2019 yang akan datang."

BPK juga dipercaya sebagai auditor badan anti korupsi internasional IACA (International Anti Corruption Academy) bersama Austria dan Rusia. Secara khusus, IACA memberikan kepercayaan kepada BPK sebagai ketua tim pemeriksa.

Terlepas dari penghargaan itu, publik sangat berharap BPK lebih memaksimalkan perannya dalam memberikan solusi atas masalah yang dihadapi bangsa ini. BPK diharapkan terus meningkatkan kontribusinya dalam memastikan anggaran negara benar-benar untuk kesejahteraan rakyat, dengan melakoni peran dan fungsinya melakukan pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu.

BPK harus serius merespons ekspektasi publik yang ingin kinerja pemerintah maupun lembaga negara lainnya dapat lebih optimal, terlibat dalam upaya pemberantasan korupsi, mencegah terjadinya kerusakan alam akibat eksploitasi besar-besaran demi keuntungan segelintir pihak, dan sebagainya.

Setidaknya, BPK juga diharapkan dapat meningkatkan kualitas administrasi sektor publik, dengan mendorong transparansi, akuntabilitas, dan tata kelola yang baik dalam pengelolaan keuangan negara demi kesejahteraan rakyat.

Sem Heasy/M. Yamin Panca Setia